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过去20年，美国城市遭受的灾害事件急剧增加。建立地区抗灾能力的主要障碍是减灾规划通常与易发灾害地区土地利用和开发的其他政策相互独立，难以协调，规划目标往往相互冲突，未能充分关注最脆弱的领域，最终增加了地区脆弱性。规划整合韧性记分卡（Plan Integration for Resilience Scorecard）最早由伯克等（Berke et al.）开发，核心能力是比较不同类型的规划政策在减少脆弱性中的协调程度，揭示规划的矛盾冲突，并跟踪实现整合和韧性提升目标方面的进展，更好地协调不同类型的地方规划和韧性规划。研究者选择了美国弗吉尼亚州的诺福克（Norfolk）、新罕布什尔州的纳舒亚（Nashua）和得克萨斯州的洛克波特（Rockport）三座城市（图1）。
资料来源：译者绘制
韧性记分卡的应用有以下四个阶段：
阶段1：组建团队。成立一个由地方政府机构和各相关人员组成的小组，以监督韧性记分卡评估过程。
阶段2：选择规划。选择当地政府采用的影响当前和未来危险区土地利用和开发的规划进行评估。
阶段3：划定规划危险区。评估各规划之间整合程度的基本单位是规划危险区。规划区一般根据地理区域划分，危险区是受到特定灾害威胁的地区。利用地理信息系统（GIS）将规划区与危险区进行空间叠加，二者重叠部分即为规划危险区（图2）。
图3 洛克波特规划政策综合得分
在美国三个沿海城市的实践表明韧性记分卡在提升规划能力、揭示不同规划之间的矛盾、促进相关规划整合、降低灾害脆弱性等方面具有明显优势，且在不同环境中均具有较好适用性。首先，应用韧性记分卡的过程可以促进相关部门交流和学习，使当地规划能力提升。其次，韧性记分卡的评价结果能够直观揭示并定期监测各项规划与脆弱性结果之间的联系，识别脆弱性较高的地区，对规划及时调整。另外，韧性计分卡的应用可以促进公众参与，使规划人员更准确地进行评估，并将降低脆弱性的措施更好地纳入规划中，有利于减少规划冲突，提升规划韧性。
——全文——
【摘要】土地利用和发展规划是减轻灾害事件和气候变化影响的关键。各城市采用多个规划法规直接或间接地应对减灾问题，而地方规划的整合可以显著影响未来面对灾害时的社区脆弱性。研究者与当地社区人员合作，共同测试并开发了韧性记分卡，使地方官员能够自我评估地方规划网络对最易发生灾害地区的关注程度，并评估地方规划的协调性。本文选择了美国沿海地区三个易受洪水和气候变化影响的城市作为试点，记录并评估了韧性记分卡应用产生的影响，包括当地规划能力、当地规划网络中减灾行动的整合水平、土地使用强度、用于减灾的公共投资以及脆弱性的变化。本文根据实践经验总结，提出应用韧性记分卡可以有效提升地区规划能力，促进规划整合，降低脆弱性。
过去20年来，美国城市遭受的灾害事件急剧增加，2016—2018年，年平均损失10亿美元以上的灾害数量是往年平均水平的两倍多。与此同时，经常产生轻微影响的“滋扰事件”也在增加，例如在沿海地区，海平面上升造成的危害性洪水日数已从1956—1960年期间的平均每年2.1天增加到2006—2010年的11.8天，预计到2035年，每年将增加到26天。在这种严峻的背景下，美国规划从业者、政策制定者和受影响地区围绕“社区韧性”这一概念，试图采取更积极主动的方法来减少脆弱性，以应对高危人群数量的不断增长和收入不平等问题。美国国家研究委员会将韧性目标置于城市规划的中心阶段，将社区韧性定义为“准备和计划、吸收、恢复或更成功地适应实际或潜在不良事件的能力”。建立地区抗灾能力的主要障碍是减灾规划通常与易发灾害地区的其他土地利用和开发政策相互独立，难以协调。协调不力的原因包括政府组织日益专业化、信息分享不畅以及忽视集体目标而强调个人目标的绩效要求。因此，规划目标往往相互冲突，未能充分关注最脆弱的领域，最终增加了地区脆弱性。规划整合韧性记分卡（Plan Integration for Resilience Scorecard）最早由伯克等开发，核心能力是比较不同类型的规划政策在减少脆弱性中的协调程度，揭示规划的矛盾冲突，使规划者和决策者能够将精力集中在最需要的领域，并跟踪实现整合和韧性提升目标方面的进展，更好地协调不同类型的地方规划和韧性规划。表1说明了韧性记分卡带来的一系列潜在利益。
表1 韧性记分卡为规划协同带来的益处
1 韧性记分卡的工作过程
1.1 试点城市选择
选定试点城市首要考虑灾害脆弱性，故优先选择易受河流洪水、降水事件和海平面上升威胁的城市。研究者将美国划分为与联邦应急管理局（FEMA）国家规划区域一致的地理区域，然后从美国大西洋和墨西哥湾沿岸的六个区域中的三个区域各选出一座城市，它们反映了社会经济、政治和物理特征的变化，因此更有可能反映规划体系的差异以及它们对灾害的关注程度，而且选择不同人口规模和收入的样本可以初步了解资源水平不同的城市如何应对灾害脆弱性。本文选择了弗吉尼亚州的诺福克（Norfolk）、新罕布什尔州的纳舒亚（Nashua）和得克萨斯州的洛克波特（Rockport）作为试点城市。这三座城市的区位如图1所示，表2展示了它们的基本情况。
图1 三座试点城市的区位示意
表2 试点城市的基本情况
与诺福克和洛克波特相比，纳舒亚的居民收入最高、贫困率最低、种族多样性最低，气候变化可能增加洪水的严重程度，对市中心地区的威胁将更为明显。诺福克被世界上最大的海军基地所控制，许多地区面临着海平面年上升高度高达全球平均水平两倍的威胁。洛克波特非常容易受到沿海灾害影响，曾在2017年被飓风哈维严重破坏。
1.2 跟踪变化的方法
研究者从多个来源跟踪因应用韧性记分卡进行规划整合而产生的变化。例如在现场培训、每月电话会议和公众听证会上进行记录，在过程结束后对工作人员进行访谈，获取他们在应用韧性记分卡方面的经验，并确定城市、公民团体和私营部门的参与行动。研究者使用了逻辑模型来跟踪试点城市应用韧性记分卡的效果。公共卫生领域经常使用逻辑模型来描述项目活动与其预期效果之间的关系。研究者认为逻辑模型对监测和评估城市规划举措的变化同样具有适用性。逻辑模型是一种图形化的描述，它展示了输入（资源、培训）、输出（组织规划能力的变化）以及包括规划、发展标准和公共投资以及脆弱性的程度变化的结果（从受灾地区迁出的住房单元和作为开放空间保留的受灾区域面积）之间的关系，随着时间的推移，它们之间的关系将更加复杂和交互。
1.3 韧性记分卡应用的程序
韧性记分卡使研究者能够确定当地规划体系中的协调、冲突和缺失，并利用这些信息改进规划间韧性措施的整合度，从而更明确地降低脆弱性。韧性记分卡的应用有以下四个阶段。
2 韧性记分卡的应用实践
2.1 试点一 ：弗吉尼亚州诺福克市
2.1.1 背景
由于沿海风暴潮和海平面上升，诺福克正经历越来越频繁的洪水灾害，同时由于洋流和下沉造成的海岸土地损失，海平面上升速度是全球平均水平的两倍。诺福克市总面积52平方英里（约合134.7k㎡），其中约有16%位于国家洪水保险规划（NFIP）洪水保险费率数字地图（DFIRM）定义的百年一遇（每年发生概率为1%）洪泛区边界内。到2100年，由于海平面上升，城市面积的另外32%可能暴露在百年一遇洪泛区中。该市参与了洛克菲勒基金会的“100个韧性城市”计划，并举办研讨会探讨创新性解决沿海城市问题的手段，这些行动最终形成了具有前瞻性的《诺福克愿景2100》，以应对海平面上升和沿海风暴灾害。
2.1.2 团队组织
诺福克创建了一个由来自在城市韧性规划领域具有影响力的各机构的六名成员组成的团队，包括城市规划部门的一名规划总监和两名规划人员、来自“100个韧性城市”计划的一名应急管理人员和一名首席韧性干事，以及一名GIS分析人员，参与收集和评价诺福克的规划体系。核心活动包括启动网络研讨会、为期2天的现场培训访问（2016年11月），以及整个过程中的每月远程会议（2016年12月—2017年9月），以回答城市团队成员的提问。组建团队的主要目的是为了更好地了解城市规划体系的内容并进行跨部门沟通。
2.1.3 规划选择
诺福克通过了16个官方规划，这些规划对易受沿海洪水和海平面上升影响的地区的土地利用和发展决策产生影响。当地团队选择了六个对城市的发展决策具有最重要的影 响的规划进行评估【诺福克市选定的规划包括：《诺福克2030：诺福克市总体规划》（2013）、《汉普顿道路减灾规划》（2016）、《沙滩管理规划指导文件》（2016）、《诺福克愿景2100》（2016）、《市区艺术设计区规划振兴策略》（2013）、《军事区/军工公路城市发展区：未来展望》（2017）】。
2.1.4 划定规划危险区
研究团队将百年洪泛区作为危险区，将海平面上升列为优先事项。海平面上升预测被添加到由NFIP地图上的百年一遇洪水高程所指示的淹没面上。研究人员在危险暴露、发展模式和社会经济条件大致相当的情况下将80个人口普查区适当合并，利用GIS将灾害危险区与人口普查区相交，以划定规划危险区，作为韧性记分卡评价的空间对象。
2.1.5 空间评价与跟踪变化
对规划进行空间评估的程序分为三步：提取规划中的政策；根据脆弱性结果对每个政策进行评分；在空间上将政策得分分配到地区危险区。研究人员绘制了城市每个危险区的综合指数得分。图2显示了分析诺福克韧性记分卡所产生的规划危险区及其相应的总体规划政策得分。
图2 诺福克市规划政策综合得分
研究者跟踪了应用韧性记分卡后当地政府能力的变化，以及规划、发展政策和脆弱性水平的变化。（1）针对韧性记分卡的结果，总体规划作了重大修订以解决规划冲突，包括市议会批准的27项政策修正案。同时将减灾规划中的关键政策和实施行动纳入总体规划，并将总体规划纳入《诺福克愿景2100》。图3展示了其中部分内容。
图3 《诺福克愿景2100》中的分区土地利用战略
（2）分区条例中的韧性指标已加入减灾规划与总体规划内的设施选址标准。之前版本的规划只包括基于人口的设施可达性标准，而没有引导设施位置远离危险区域的标准。（3）韧性记分卡生成的信息增加了支持环境公平的公共投资。例如在两个历史悠久的非裔社区，更多资金被用于投资社区的韧性项目。（4）市规划委员会发起的公开听证会的官方记录显示，韧性记分卡生成的信息将成为2020年制定新的总体规划的事实依据。
2.1.6 工作经验总结与展望
由于诺福克是第一个应用韧性记分卡的试点地区，该市比其他城市有更多的韧性记分卡应用改进建议。（1）评估人员最初试图花费大量时间评估全部16个规划。但之后他们认为与洪水脆弱性最相关的规划应是关注的焦点，所以为了提高评估效率，不再评估过时或已纳入总体规划的规划。（2）诺福克应用韧性记分卡的方法需要大量具有GIS专业知识的人员。工作人员建议未来的应用程序应灵活设置，例如为低密度地区手动绘制地图。（3）评估人员认为在某些情况下，寻找规划政策所针对的地理位置太费时，为了简化评估，可以通过将危险暴露、发展模式和社会经济条件大致相当的地点合并起来以减少工作量。纳舒亚是新罕布什尔州第二大城市，是一座内陆城市，位于梅里马克河和纳舒亚河的交汇处。纳舒亚面临着严重的河岸洪灾风险，1936年和1938年的洪水事件造成了该市部分地区洪水泛滥近17英尺（约合5.18m），由于城市发展造成的不透水覆盖面扩大和雨水基础设施容量不足，降水事件对城市造成的影响愈发严重。纳舒亚致力于将抗灾能力建设加入城市管理中，正在将抗灾能力和适应能力纳入多项规划举措，包括市中心滨河开发规划、气候和健康适应规划以及减灾规划等。纳舒亚于2017年聘请了第一位韧性协调员，在全市范围内率先开展韧性工作，并与美国国家标准技术研究院（NIST: National Institute of Standards and Technology）合作，尝试制定一项积极的韧性规划。2018年，市应急管理办公室（OEM: Office of Emergency Management）发起了一项捐款以支持使用韧性记分卡的规划审查流程。
2.2.2 团队组织
一个由规划评估人员组成的核心团队与“韧性纳舒亚倡议”（RNI: Resilience Nashua Initiative）利益相关者联盟合作。核心团队包括来自市政机构（如应急管理、城市规划、公共卫生和社区发展）的9名工作人员，负责指导危险区开发和土地利用。RNI是由来自多个利益相关者团体（包括公用事业、企业、保护组织和地方政府机构）的40名代表组成的联盟，其目标是通过建立一个在地方政府之外的抗灾倡议领导人网络，帮助该市为长期应对气候变化和灾害打下基础。
2.2.3 规划选择
团队核心人员决定将韧性记分卡的重点放在当地规划上，采用了一套标准来选择对经济发展、基础设施位置、公共卫生、气候变化威胁具有较大影响的地方规划，其中许多规划已有十多年的历史，不再具有相关性和影响力，但团队成员认为，对这些规划的评估可以更深入地了解城市在处理社会、经济和环境问题方面的规划和政策经验，最终选择了14个地方规划进行评价【纳舒亚选择的规划包括：《纳舒亚总体规划》（2000）、《中央商务区和住宅总体规划》（2015—2019）、《纳舒亚市中心滨河开发规划》（2017）、《超越十字路口定位纳舒亚参与全球经济竞争》（2005）、《纳舒亚市减灾规划》（2013）、《纳舒亚市能源规划》（2011）、《36号出口研究区和未来条件》（2014）、《纳舒亚经济发展规划》（2018）、《纳舒亚保护区管理规划》（2003）、《纳舒亚树街邻域分析与概述》（2012）、《纳舒亚公交系统总体规划》（2012—2025）、《纳舒亚完整街道》（2016）、《纳舒亚市区总体规划》（2003）、《东霍利斯街地区规划》（2004）】。纳舒亚确定地区危险区的方法结合了技术分析和居民基于地点的叙述。研究者通过技术分析确定了受当前和未来洪水影响的区域，选择全部或部分位于危险区域的43个美国人口普查区，使用GIS将危险区与人口普查区相交，以确定区域危险区（图4）。
图4 纳舒亚市的规划危险区
另外，工作人员希望通过公众对每个区域的描述来支撑技术分析。基于地点的灾害信息可以有效提高公众对灾害的认识和行动，制定出符合当地人民需求的减灾政策。每个区域的描述都是使用coURBANIZE平台的参与式地图技术创建，即众包制图。
2.2.5 空间评价与跟踪变化
纳舒亚团队对规划进行空间评估的程序与诺福克相同。韧性记分卡的应用产生了多种直接和间接效益，其结果如下。（1）纳舒亚通过将韧性记分卡与联邦机构开发的韧性和减灾规划工具和指南（包括FEMA的《地方减灾规划手册》与NIST的《建筑和基础设施系统社区抗灾规划指南》）相结合，加强了其在韧性规划方面的分析和协作能力。（2）规划审查团队的核心成员认为韧性记分卡提供了一种更严格、更有针对性的规划体系改进方法，有助于仔细考虑不同地区规划中政策得分的空间影响。（3）韧性记分卡评估结果用于修订2019年减灾规划，更优先考虑减少物理脆弱性或社会脆弱性，修订的重点是政策得分为负且极易受洪水影响的规划危险区。（4）纳舒亚计划将韧性记分卡结果作为编制2020年新总体规划的基础之一，并进行能源和环境设计领导力（LEED）认证申请。（5）韧性记分卡促进了交流和学习。如应急管理办公室更多参与开发许可审查，负责审查的牵头机构对应急管理办公室的专业知识有了更好的了解，应急管理办公室在许可审查委员会中发挥更为直接的作用。
2.2.6 工作经验总结与展望
（1）未来的韧性规划应嵌入总体规划，因为该规划具有最高的法律地位，并且会得到相对于单项规划更广泛的支持。（2）在总体规划对邻里脆弱性有较大潜在影响的情况下，应强调更小尺度的规划实施和监测。与传统的全市和区域尺度的变化跟踪相比，居民会更直接地感受到小范围内的变化。（3）由韧性对话过程发起的外部审查和反馈对于为城市的韧性规划举措提供现实经验有很大帮助，纳舒亚将致力于与其他城市保持联系，分享经验。
2.3 试点三：得克萨斯州洛克波特市
2.3.1 背景
洛克波特市是阿兰萨斯县的县治，也是得克萨斯州沿墨西哥湾海岸地区著名的旅游胜地，城市面积16.8平方英里（约合43.5k㎡），大部分仅高于海平面7英尺（约合2.1m），其中百年一遇洪泛区占17%，居民和企业极易受到沿海风暴的影响。2017年8月25日，飓风哈维以4级风暴的强度在城市南部登陆，海水淹没了该市45%的陆地面积，洛克波特遭受了严重破坏，超过90%的房屋受损，30%的房屋被完全摧毁。当地领导人认为这是一个可以使城市变得更安全、更精明、更具韧性的重建机会。灾难发生后不久，该市便邀请了美国规划协会的恢复规划援助小组（RPAT: Recovery Planning Assistance Team ）帮助实现市区经济振兴和抗灾能力提升，图5说明了洛克波特使用韧性记分卡制定新规划的流程。注：韧性记分卡可用于制定新规划。韧性记分卡可通过对目标、行动和政策进行优先排序而了解规划网络中的政策范围，确定将其他规划的政策纳入新规划的机会。
2.3.2 团队组织
两名城市工作人员接受了培训，学习如何制定总体规划政策和实施行动，以及如何使用韧性记分卡结果来协调当地的恢复和缓解规划。由于政府能力有限，员工在应用韧性记分卡的过程中需要大量技术援助，洛克波特市从当地一个非营利组织——哈特墨西哥湾研究所（The Harte Research Institute for Gulf of Mexico Studies）获得了额外资金，用来聘请一名兼职规划专家来领导规划体系评估工作。
2.3.3 规划选择
团队认为，在哈维飓风结束后，五项规划对指导土地利用和开发决策至关重要【洛克波特选择的规划包括：《洛克波特愿景：遗产区和洛克波特市中心的总体规划》（2006）、《洛克波特遗产区分区覆盖法规》（2014）、《阿兰萨斯县长期韧性规划和报告》（2018）、《阿兰萨斯县多辖区减灾行动规划》（2017）、《阿兰萨斯县多管辖区洪泛区管理规划》（2017）】。其中总体规划和一个县域法规的重点是恢复和保护城市的历史中心区；县域减灾规划关注的是发出联邦灾害申报时由FEMA资助的减灾措施；洪泛区管理规划优先考虑改善政策以增加根据NFIP的评级获得的家庭防洪保险费。
2.3.4 划定规划危险区
哈维淹没区是主要危险区，曾遭受严重破坏，且在情感上对居民意义重大，所以当地居民认为这个被摧毁的地区应在制定总体规划时优先考虑。百年一遇（1%年概率）和五百年一遇的洪泛区（0.2%年概率）应符合NFIP的土地利用和建筑标准，也成为制定减灾政策的危险区。因为洛克波特没有正式划定街区，所以研究人员决定使用人口普查区作为规划区。考虑到城市的扩张，该市的域外管辖区（ETJ: Extra-Territorial Jurisdiction）也被纳入研究区域。研究者利用GIS将规划区与危险区相交得到规划危险区。
2.3.5 空间评价与跟踪变化
韧性记分卡评估结果揭示了洛克波特规划体系的优势、缺失和冲突。图6展示了按规划危险区划分的总体规划政策得分的空间分布。评价结果如下。
注：加粗斜线表示已被哈维飓风洪水淹没的区域，部分规划危险区位于城市界线外，但一并纳入研究。图6 洛克波特规划政策综合得分
（1）所有规划危险区的综合得分均为正，表明洛克波特的规划体系使三个危险区（百年一遇洪泛区、五百年一遇洪泛区、哈维淹没区）的脆弱性降低。《遗产区和洛克波特市中心总体规划》得分最低，因为其首要任务是保护历史建筑，支持旅游业和经济发展。（2）2区和15区的政策得分最高，因为两个地区都有重要的野生动物栖息地和湿地。2区的政策是住宅物业防洪、湿地收购、住宅收购和雨水排水基础设施投资。15区政策旨在减少海岸侵蚀以保护野生动物栖息地，以及保护码头经济资产。（3）14区的政策得分最低。它位于市中心内陆，曾被飓风哈维洪水淹没，主要进行低密度开发，因此受到应对降雨事件产生径流的政策关注有限，受到收购公园和环境敏感区土地的政策关注也有限。（4）9区与市中心重叠或相邻，得分排名倒数第二，在不同的规划中有一些相互冲突的政策。如《遗产区和洛克波特市中心的总体规划》中提到“开发滨水区的公寓和底层商业”，但《阿兰萨斯县多辖区减灾行动规划》中却要求“减少易受灾害地区的人口密度”。研究人员跟踪了洛克波特韧性能力的变化，但由于新冠病毒大流行，该市的规划执行行动被搁置。图7显示了截至2020年4月，受韧性记分卡评估过程影响的能力和成果。
图7 应用韧性记分卡对洛克波特的影响
（5）将73项来自当地规划体系中的最佳政策纳入新的总体规划，这些政策有利于各环节（发展、环境、住房、交通、经济、设施）的整合。（6）为了更直观地传达总体规划策略如何与其他规划的最佳实践策略相协调，在总体规划中使用了图标、图示和文本框说明。（7）韧性记分卡生成的信息提供了平衡的解决方案。地方规划体系的政策被纳入总体规划，以同时保护文化遗产、促进公平和经济活力、恢复环境系统、加强防洪。（8）总体规划中的实施章节详细说明了实现规划目标所需的行动、时间表、组织责任和资金。研究者创建了一个实施矩阵，并在其中插入了“规划整合”栏，针对不同目标链接相关规划多达48项。政府工作人员和议会可以通过矩阵来监测进展情况。表1显示了在哈维飓风后，经济适用住房供给行动得到长期韧性规划（LTRP: long-term recovery plan）支持的例子。
表1 洛克波特市总体规划实施矩阵和规划整合示例（住房供给部分）
（1）下一步将制定工作计划以实施矩阵中确定的行动，大部分行动涉及了在不同部门间协调灾难恢复工作。（2）规划人员将制定一个与总体规划中概述的政策框架相一致的公园游憩规划，旨在指导在最易受沿海风暴洪水和海平面上升影响的地区使用停车资金，并增加地区便利设施。（3）该市将与自然保护协会合作，将公园游憩规划与国家洪水保险规划联系起来，从而降低家庭洪水保险费，保护自然环境，降低沿海风暴潮和海平面上升的风险。
3 结语
在美国三个不同沿海城市的实践表明，韧性记分卡在提升规划能力、揭示不同规划之间的矛盾、促进相关规划更好地整合、降低灾害脆弱性等方面具有明显优势，且在不同环境中均具有较好的适用性。首先，应用韧性记分卡的过程可以促进各相关部门之间的沟通交流和相互学习，使当地规划能力得到提升。其次，韧性记分卡的评价结果能够直观揭示且定期监测各项规划与脆弱性结果之间的联系，并识别脆弱性较高的地区，便于对各项规划及时进行调整。再次，韧性计分卡的应用是重要的公众参与手段，可以使更多的个人和组织认识到规划整合的必要性，公众的积极参与能够使规划人员更准确地识别易受危害的地区和增加脆弱性的政策，并将降低脆弱性的措施更好地纳入规划中，有利于减少规划冲突，提升规划韧性。
作者：菲利普·伯克，北卡罗来纳大学城市与区域规划系研究教授杰米·马斯特森，美国注册规划师；得克萨斯州目标社区公关外联部副主任；得克萨斯农工大学教务长兼执行副院长马修·马莱哈，得克萨斯农工大学风景园林与城市规划系博士后译者：孟久琦，哈尔滨工业大学建筑学院博士研究生，寒地城乡人居环境科学与技术工业和信息化部重点实验室
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